Cambios en la posición legal de la administración local

25-02-2006

Con este espacio, "Del Totalitarismo a la Democracia", Radio Praga trata de ofrecer un vistazo sobre lo que ha representado el proceso de transición en la República Checa. Este espacio está dedicado a todas las personas interesadas en conocer detalles sobre la transformación checa desde la dictadura comunista hasta la democracia, por lo que creemos que encontraremos muchos radioescuchas en Cuba, donde importantes sectores de la población se preparan también para un proceso de cambio pacífico en la Isla.

El derecho a la administración local en la mayoría de los países europeos está considerado como uno de los derechos básicos e inalienables de las sociedades locales (municipios y ciudades y, en su caso, territorios administrativos mayores diferentes del Estado). Tal derecho encontró en los Estados democráticos un anclaje constitucional. Sobre esta base constitucional se crean las instituciones concretas de la administración, con las lógicas diferencias de forma dependiendo de los diversos países. La sociedad checa transformó en los años 90 sus instituciones políticas y económicas tras la caída del bloque soviético.

El punto de partida de la reforma de los gobiernos locales reflejaba no sólo el esfuerzo por deshacerse de las caducas instituciones, sino también por igualarse a las iniciativas de los países europeos, cuyos sistemas políticos se desarrollaron tras la Segunda Guerra Mundial en un entorno de pluralismo democrático.

Es obvio que también se tuvieron en cuenta la tradición y las experiencias relacionadas con la construcción y el funcionamiento de la administración territorial de los inicios del moderno constitucionalismo en tierras checas. Se trataba entonces no sólo de evaluar el desarrollo en el último medio siglo, sino del regreso a las raíces del anclaje constitucional del derecho a la administración territorial, que pueden retrotraerse hasta el siglo XIX.

La disposición gubernamental de mayo de 1945 caracterizó a los Comités Nacionales como órganos representativos y a la vez como órganos de la administración pública, de manera que con esto último quedaban supeditados al Gobierno central. Esta disposición se convirtió en punto de partida de una nueva concepción en la que la administración estatal, municipal, provincial y, más tarde, regional se convirtieron prácticamente en un todo indistinguible.

Durante los años que transcurrieron hasta 1990 fue sustancialmente negada la anterior noción de independencia y poder administrativo de las comunidades locales. El patrimonio municipal fue nacionalizado, los municipios perdieron su condición de sujeto legal y su posición administrativa. Los Comités Nacionales administraban el patrimonio estatal y sus presupuestos se convirtieron en parte del presupuesto del Estado.

La reorganización territorial se llevó a cabo mediante la reducción del número de provincias y regiones. Los municipios eran gobernados en su mayoría con disposiciones que venían desde arriba. Las competencias de los Comités Nacionales eran de diferente naturaleza, y desde los años 60, a grosso modo, respondían a parámetros de tamano, densidad y amplitud del potencial económico de los distintos territorios, lo que, sin embargo, no actuó en defensa de la participación política de la administración local.

Después de noviembre de 1989 se llevó a cabo el cambio de Constitución. La Ley constitucional proclamó de nuevo el territorio municipal como base de la administración local. El municipio pasó a ser otra vez independiente, separado del Estado como persona jurídica con patrimonio y economía propios. En poco tiempo fue eliminado el sistema de Comités Nacionales.

En su lugar, por una parte surgieron administraciones municipales y, por otra, se establecieron corporaciones provinciales como órganos de la administración estatal con competencia general en territorio provincial. Para ello fue necesario cambiar la hasta entonces vigente Constitución, para hacer posible la aprobación de leyes indispensables como la primera Ley de municipios, la Ley sobre las elecciones municipales, la Ley de las instituciones provinciales con arreglo a sus competencias y a otras medidas con ella relacionadas, y la Ley sobre la capital Praga.

Con ello, en el ano 1990 fueron abolidos los tres niveles de Comités Nacionales, incluidos los regionales, pero al mismo tiempo, las regiones se mantuvieron a modo de eslabones administrativos, y el espacio así liberado lo aprovecharon los ministerios y otros órganos centrales de la administración estatal para crear, en el marco de sus competencias, órganos descentralizados de la administración estatal.

En las diferentes provincias, las autoridades provinciales actuaron como órganos de la administración estatal de primera instancia y, en algunos casos, como órganos de apelación cuando en primera instancia decidían los municipios que tenían transferidas las competencias a tal efecto. En 1992 se celebraron elecciones al Consejo Nacional Checo, de donde salió el primer Gobierno de la República Checa como nuevo Estado unitario.

En su programa de gobierno se comprometía a continuar con la reforma administrativa y, especialmente, con la transferencia de responsabilidades y poderes decisorios lo más cercanos posible a los ciudadanos: a ello respondió la ordenación territorial del Estado, cuya base serían las administraciones municipales y las regiones naturales. Después, tuvo que prepararse de manera urgente el proyecto de una Ley sobre la situación legal de los funcionarios en la administración del Estado. Tras complicadas discusiones políticas, ya en verano de 1994 el Gobierno presentó a los parlamentarios proyectos de leyes para crear unidades de administración territorial mayores.

El debate comenzado en el Parlamento en 1994 continuó con una marcada dilación hasta finales de 1997, hasta que finalmente desembocó en la aprobación de la Ley constitucional por la que quedaban establecidas 14 regiones, incluida la ciudad de Praga, que ostenta condición de ciudad y de región desde el 1 de enero de 2000.

Con el establecimiento de mayores unidades de administración territorial se modificó también la definición de las tareas y poderes del municipio como unidad de administración territorial básica; como era necesario, desde este punto de vista, llevar a cabo reformas legales sobre la condición de los municipios, la tarea de avanzar hacia la descentralización correspondió al Gobierno surgido de las elecciones de mediados de 1998.

Con el final de la etapa legislativa sobre las reformas administrativas, se propusieron distintas leyes que el Gobierno tramitó y transfirió al Parlamento a finales de 1999. Tras difíciles negociaciones en ambas cámaras, se aprobaron Leyes sobre municipalidades, regiones, elecciones regionales, sobre la capital Praga, sobre la transferencia de diversas competencias, derechos y obligaciones del patrimonio de la República Checa al patrimonio regional, la Ley sobre las partidas presupuestarias procedentes de los impuestos y cedidas a las administraciones territoriales, la Ley de apoyo al desarrollo regional y la Ley sobre las normas de los presupuestos territoriales.

El sistema provincial y regional checo, que recientemente atravesó la reforma descentralizadora influida por los principios y disposiciones de la Carta Europea de administración local, está comprensiblemente influido por una serie de rasgos organizativos y funcionales que, en mayor o menor medida, se desprenden del largo desarrollo de las administraciones territoriales en tierras checas.

Y aunque las reformas legales de la administración territorial en los últimos años se han acercado significativamente al estándar europeo, no puede ignorarse que dichas reformas conllevan una serie de dificultades. La República Checa es hoy un Estado más unitario que descentralizado, pues numerosas tareas públicas están sujetas a arreglos estatales y no pueden ser adaptadas a las condiciones locales.

Aunque las regiones y los municipios son entidades jurídicas y económicas con patrimonio propio, no se creó un mecanismo fiable de control de su gestión. El sistema municipal y regional deja cuestiones clave del patrimonio en manos de la gestión política y reproduce la tendencia general al endeudamiento de municipios y regiones.

La desintegración espontánea que se dio en el país a comienzos de los anos 90 provocó el surgimiento de un gran número de pequenos municipios formalmente independientes, pero económicamente débiles. Las alianzas de municipios y regiones para constituir una administración pública común, mediante la cooperación y la agrupación de medios en busca de la eficacia administrativa, fueron infravaloradas desde el punto de vista político.

La mesoestructura administrativa (el sistema regional activado en el ano 2000 y la reorganización de las instituciones descentralizadas de la administración estatal) no es un eslabón homogéneo: provoca que el funcionamiento de la administración pública, en los primeros anos de su existencia, por un lado sea más bien estructuralmente complicado y poco eficaz y por otro, administrativa, personal y económicamente difícil e ineficaz. En este sentido, se puede afirmar que la reforma descentralizadora es un proceso hoy por hoy inacabado.

Richard Pomahac se licenció en las Facultades de Derecho y de Filosofía de la Universidad Carolina y más tarde estudió también en la Facultad Internacional de Derecho Comparado de Estrasburgo. Entre los años 1976 y 1989 trabajó en el Instituto de Estado y Derecho de la Academia de Ciencias de Checoslovaquia y posteriormente fue miembro de la cátedra de Derecho Administrativo y Ciencias de la Administración en la Facultad de Derecho de la Universidad Carolina. Entre sus temas de interés se encuentran la problemática del Derecho Administrativo Europeo y las Ciencias Comparadas de la Administración.

25-02-2006